编者按 近日，国家税务总局税收科学研究所和法律出版社联合举办税收征管法修订研讨会暨《〈税收征收管理法〉修订若干制度研究》新书发布会。本版特邀该书主编李万甫、孙红梅，分享他们的研究心得，并摘发部分与会专家对税收征管法修订的建议。

　　●为个人所得税、房地产税等直接税改革提供支撑
　　●以法律制度作为支撑，推动第三方涉税信息提供
　　●将税收征管改革积累的经验及时转化为法律制度
　　●把纳税人的权利设定和税务机关的执法结合起来
　　●把国际惯例、好制度融入我国国际税收征管制度
　　●对数字经济确立具有一定导向性的税收征管原则

　　2015年1月5日，国务院法制办公室公布了《中华人民共和国税收征收管理法修订草案(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)。征求意见稿向社会公布已两年有余，在此期间，国内外税收环境发生了重大变化。因此，应该站在更高更新的视角来推进税收征管法的修订。

　　构建自然人税收管理体系，适应直接税改革的需要
　　我国传统意义上的税收征管都是面向企业，尚未形成一套以自然人为中心的较为系统的征管体系。党的十八届三中全会明确提出了“逐步提高直接税比重”的要求，但以现行的征管模式，难以适应直接税比重逐步提高、自然人纳税人数量迅速增长的征管要求。

　　个人所得税改革、房地产税立法一直是社会关注的热点问题。分类和综合相结合的个人所得税改革一直没有实现，很大程度上是由于自然人税收征管制度还存在一些缺陷。现行税收征管法对自然人的征收管理规定较为单薄。个人所得税的改革、房地产税的立法，将倒逼自然人税收征管制度尽快实现法治化、体系化。建立较为完善的自然人税收征管制度，是这次税收征管法修订的重点之一。正因为如此，征求意见稿新增了一系列关于自然人税收征管的具体条款。但问题是，一些条款只是试图在原有的对企业的征管制度上植入一些对自然人的管理措施。例如，作为基本征管程序启动环节的纳税人识别号制度、作为核心环节的税额确认制度，很大程度上还只是基于对企业纳税人的管理需要。如何为直接税改革提供程序法支撑，是当前税收征管法修订迫切需要解决的问题。

　　强化“税收至上”理念，推动第三方涉税信息的提供
　　第三方涉税信息提供一直是税收征管中的重点和难点问题，也是税收征管法修订要解决的核心问题。现行税收征管法中，对其他部门的税务协助义务只是原则性的规范，对部门间协助只是建议或是指导性的要求，缺乏稳定的法律制度作为支撑。解决这个问题的前提和基础应该是各部门达成“税收至上”理念上的共识。

　　在现代国家治理进程当中，税收发挥着基础性、支柱性和保障性作用。社会发展、国家运转都离不开税收，税收利益作为国家最高利益的体现必须加以强化。在这方面，其他国家有很多先进经验值得学习。例如，美国《海外账户税收合规法案》要求所有的国外金融机构要向美国政府提供美国公民5万美元以上的账户信息。美国境内的金融机构也要按照征税机关的要求，提供美国公民的涉税信息。相比之下，我国第三方涉税信息提供机制还有较大差距。

　　以落实深改方案为契机，推动税收征管改革成果法治化
　　2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《深化国税、地税征管体制改革方案》(以下简称方案)，这是中央有史以来首次专门针对我国税收改革发展制定的纲领性文件，为我国税收事业的可持续发展，为未来税收征管改革指明了方向。

　　方案共提出6大类30多项具体举措，不单纯解决国税局与地税局，地税局与其他部门的税费征管职责划分问题，还包括“最大限度便利纳税人、最大限度规范税务人”等一系列制度安排。这些在中央层面已经取得共识、被广泛认同的制度安排不能仅停留在文件中，要上升到法律层面加以落实。在下一步税收征管法修订工作中，应该以落实方案为契机，长远规划，充分发挥立法的引领和推动作用，将这些年税收征管改革积累的经验和成熟做法及时转化为基本税收征管法律制度，为进一步深化税收征管改革提供强有力的法律支撑。尚未成熟的做法和措施，也可以预留立法接口。总之，要为构建现代化的税收征管体系做好顶层设计。

　　以税收确定性为核心，保障纳税人合法权益
　　税收确定性原则的确立，不仅是为了防止征税机关的任意专断征税，影响纳税人税收实体负担，还要求征税的方式、步骤、时限和顺序确定，从程序角度满足纳税人对税收确定性的需求。

　　税收征管法是税务机关与纳税人进行征纳活动的基本规范，进一步强化税收确定性原则是税收征管法修订的基本要求之一。征求意见稿引入了税收预约裁定制度，用来克服税收实体法的不确定性和相对滞后性，保障纳税人的实体性权利，这是一项非常值得关注的征管制度创新之举。

　　在纳税人权益保护方面，要注意处理好实体与程序的关系。现行税收征管法及征求意见稿中，对纳税人权益的保障性条款规定得比较笼统，纳税人在征税程序中如何行使陈述申辩权、异议权及保密权等基本权利，没有与税务机关征税程序对应。从纳税服务的角度来说，不但要解决纳税人办税便利问题，更深层次的要求是让纳税主体知道自己有哪些权利，清楚如何行使。征管程序设计要体现这一思想，把纳税人的权利设定和税务机关的重要执法环节有机结合起来，这样才能进一步提升税收确定性。

　　落实BEPS行动计划，提升税收国际话语权
　　近年来，我国积极参与联合国和二十国集团(G20)国际税收规则的制定，深入参与税基侵蚀和利润转移(BEPS)所有行动计划，国际税收征管制度有了重大发展。2013年8月，我国成为《多边税收征管互助公约》的第56个签约方，这也是我国签署的第一份多边税收条约。国家税务总局专门成立了G20税制改革工作领导小组，全面推进落实BEPS行动计划落地。

　　为巩固和提升我国在国际税收征管协作领域已经取得的成绩，承担缔约国的税收征管国际义务，应把国际法的国际惯例、好的制度融入我国国际税收征管制度当中。税收征管法中应体现BEPS行动计划内容，通过此次修订，完成从国际条约、协定到国内法的转化，形成系统、合理的国际税收征管国内法体系，用约束力更强的法律文件，增强我国在国际税收事务中的话语权，建设更具稳定性和可预测性的国际税收营商环境。

　　顺应数字时代发展，强化税收征管现代化的法治支撑
　　法律不能脱离社会生活，税收征管程序的设计，应当充分考虑当前征管工作面对的社会状况，数字化变革就是很重要的考虑因素之一。一方面，电子商务蓬勃发展，是影响税收征管程序的重要外部因素。从税收实体角度看，应税行为在互联网上发生，纳税人、征税对象和纳税义务发生时间等课税要素的识别标准需要重新设计。针对互联网经济的税收管辖权、涉税电子数据的检查权、电子发票的使用和征纳双方数字签章的效力等基本制度，需要通过修订税收征管法建立和完善。另一方面，电子政务的长足发展，是影响税收征管程序的内在重要因素。税务机关与纳税人通过互联网交互，绝大多数涉税业务都可以在互联网上完成，税务机关之间的任务下达、结果反馈和信息共享也完全通过数据交换。对这些新的手段和形势，税收征管法修订中应当有所体现。

　　目前，数字经济下的税收征管面临的诸多问题尚未形成广泛共识，这是此次税收征管法修订的重大“痛点”。可以考虑对其确立具有一定导向性的征管原则，并为下位法的补充完善和征管实践预留一定的操作空间，彰显税收征管的原则性和可操作性的有机结合。
　　(作者：国家税务总局税收科学研究所所长)