当前我国可持续发展遭遇资源瓶颈制约，资源存储量严重短缺，资源税到了必须改革的时候

　　“我国的资源税必须要进行改革。”全国政协委员、民建广西壮族自治区主任委员钱学明接受采访时有些沉重，“在资源战略地位日益显现的今天，我国资源税却一直处于地位低、功能弱、税额少、调节无力的尴尬境地，保护资源的重要作用还未能充分发挥出来。”

　　在今年“两会”上，钱学明提交了关于资源税改革的提案，其中明确提出，我国资源税制到了必须进行改革的时候，建议扩大资源税征收范围，合理调整资源税税率。

　　其实在此次“两会”上，像钱学明一样关注资源税问题的委员并不在少数，3月11日，民进四川省副主委、四川省教育厅副厅长王康等11名全国政协委员联名向大会提交了“关于完善油气资源收益合理分成制度的提案”，建议提高资源税率至8%。“资源税”成为了此次“两会”热议的话题之一。 “如今我国经济发展步入调整期，潜在增速下降已是不争的事实，通胀处于暂时回落且未来将持续温和可控，资源税改革正当其时。”钱学明说。

　　资源税征收范围亟待扩大

　　“资源税？”

　　“我国还有这样的税种啊？不清楚。”

　　在法治周末记者随机对10位路人展开的调查中，对“资源税”的认知程度可谓“全军覆没”。

　　“资源税虽然在民众中的普及度不高，却绝对是与民众生活息息相关的‘大税’。”钱学明告诉法治周末记者，所谓资源税，简单来讲就是对国有资源有偿使用而征收的一种税。资源税的应税对象是自然资源，通过征税可以提高产业链的开采成本和生产成本，有效提高资源开采和利用效率。

　　钱学明回忆，资源税最初在我国开征是在上世纪80年代。当时随着我国经济体制改革的全面推行，企业无偿使用国家所有的自然资源、资金等弊端逐渐都暴露了出来。比如采矿方面出现乱采乱挖、采富弃贫、采大弃小、采易弃难等破坏和浪费资源的问题。另外，我国地域辽阔，各地资源及开发条件存在很大差异，为了正确处理国家与企业之间的分配关系，促进合理开发并保护有限的自然资源，我国从1984年10月1日起对开采矿产品等资源的单位和个人开征了资源税。

　　考虑到多方利益以及循序渐进的发展方式，1984年9月28日，财政部发布的《资源税若干问题的规定》中指出对原油(92.22,0.06,0.07%)、天然气、煤炭等先行开征资源税，不久铁矿石也被纳入其中。

　　1993年12月25日，国务院重新修订颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例》(以下简称《条例》)，于1994年1月1日实施。修订后的《条例》扩大了资源税的征收范围，由过去的煤炭、石油，天然气、铁矿石少数几种资源扩大到原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐共7种。

　　“总的来看，资源税仍只限于矿藏品，对大部分非矿藏品资源都没有征税。”在钱学明看来，资源税征收之初因要考虑到众多企业发展与资源开发等众多因素，因此选择资源较为普遍，易于征收管理的矿产品和盐等列为征税范围也是可以理解的，但与世界各国资源税的征收情况相比，我国的征收范围还过于狭窄。

　　土地资源、水资源、草场资源等众多自然资源都没被纳入，而这并不代表这些资源在中国就很充足。钱学明觉得恰恰相反，我国的这些资源不仅匮乏，而且浪费极为严重，比如我国大量出口国外的稀土，现在就已非常稀缺，急需国家采取税收手段加以保护。

　　资源税应当在现有基础上进一步扩大征收范围，对于日益紧缺的资源都应考虑列入资源税的征收范围，促使公众节约资源，更好地利用资源，从而促进自然与人类社会的和谐。钱学明建议，考虑到目前的征收管理水平，可以先将国家目前已经立法管理的一些资源纳入其中，如水资源、土地资源、森林资源等。

　　征收办法应与时俱进

　　不仅征税范围要扩大，钱学明觉得资源税的征收方法更亟待改革。

　　按照1994年的《条例》规定，我国资源税实行从量定额征收的办法。“从量计征，简单来说就是按开采量或销售量为计税依据，开采自用的，以自用数量为准；开采销售的，以销售数量为准。资源税按吨、立方米等自然单位确定应税产品的税额。”这种方法在当时有着积极意义，钱学明认为，一方面税收收入不受产品价格、成本和利润变化的影响，能够稳定财政收入、便于征管；另一方面有利于促进资源开采企业降低成本，提高经济效率。

　　“十几年过去了，各类资源的价格在不断变动，如果依然采取从量征收的方法显然无法达成通过征收资源税来保护资源的目的。”钱学明举例称，比如原煤每吨要征收资源税2元至5元，焦煤是8元，综合起来平均每吨也就3.5元。然而煤的价格在这几年已经从每吨两三百元上涨到了上千元，资源税征收不足每吨煤销售价格的1%。煤炭价格上涨，资源税却仍保持不变，企业的资源开采成本不升反降，必然会造成资源的肆意开采和浪费。

　　不仅如此，从量计征下过低的资源税还导致了利益分配机制不合理，钱学明强调，那些资源型垄断企业的收入在不断增多，而政府的税收却没有增加。像中国的矿产等资源相对集中在经济较落后的中西部地区，但中西部地区虽资源富集，财政困难却依然突出，资源税的调节并不给力。

　　种种问题也引起了各方的重视，资源税改革也一直牵动着中国能源产业的“神经”。钱学明记得从2007年开始，资源税改革在相关文件中就被表述为“择机推出”，但由于涉及到物价、企业税负等因素，直到2010年6月，才在新疆率先建立资源税改革试点，拉开了中国资源税改革的序幕。

　　2010年6月1日，财政部、国家税务总局印发《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》，其中将原油和天然气资源税调整为按产品销售额的5%计征，第一次将资源税征收方式从“从量计征”变为了“从价计征”。2010年12月1日，资源税改试点进一步扩大到内蒙古、甘肃、四川、青海、贵州、宁夏等12个西部省区。

　　事实证明了改革的成效。以最早实施资源税改革的新疆为例，2011年新疆资源税便同比增收33亿多元。资源税作为地方税，增收将全部留在地方，新疆维吾尔自治区地方税务局总会计师方章荣就在接受媒体采访时多次称赞，资源税的增长不仅增加了资源地的财政收入，同时增强了这些地方提供保障和改善民生基本公共服务的能力。

　　改革试点立竿见影的资源税也成为了国家“十二五”规划中的重要内容，2011年，时任国务院总理温家宝就多次提出要积极推进资源税费改革，并对《中华人民共和国资源税暂行条例》作出修改。

　　2011年11月1日，新修订的《条例》实施。新《条例》在现有资源税从量定额计征基础上增加了从价定率的计征办法，调整原油、天然气等品目资源税税率为销售额的5%。

　　受益于资源税改革的全面推开，我国资源税收入也实现了较快增长。据国家税务总局统计显示，2011年，全国资源税实现599亿元，增长43.4%，其中西部地区增长69.3%，资源税增加地方财力的效应也逐步显现。

　　改革任重道远

　　资源税改革取得了初步成果，在欣喜之余钱学明也发现了问题，他觉得改革没有涉及到煤炭资源税就是一大“遗憾”。

　　早在2010年的西部大开发工作会议上，温家宝就明确表示将对西部地区的煤炭、原油、天然气等资源税，由目前的“从量征收”改为“从价征收”。但2011年的新《条例》中只对原油、天然气税率进行了调整，而煤炭等其他品目资源税，依然采取从量征收的方式。

　　“煤炭在我国一次能源消费结构中占到了70%，也是确保我国能源供应和电力供应最重要的能源资源。”因此钱学明认为煤炭相关的改革将影响整体能源供应格局且涉及因素众多，这也是煤炭资源税改革被暂时搁置的原因。

　　厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强[微博]也在接受媒体采访时坦言，随着煤炭需求的大幅度增长，煤炭市场基本是卖方市场，资源税改革导致的新增成本可能会比较快地转嫁给消费者，从而推高整体能源成本。此次资源税改革没有将煤炭纳入改革范围，也是政府希望避免改革对经济造成比较大的影响。

　　事实上我国将全面深化资源税改革，扩大从价计征范围的改革路径已比较明确，今后将逐步扩大至煤炭、矿产资源等，一些地方也已“跃跃欲试”。

　　山西作为我国重要的能源基地，肩负着支撑国家经济建设对煤炭需求的重要使命。但长期高强度的资源开发，也导致了地表植被死亡、地表水体及地下水系严重污染等生态衰退问题。

　　为缓解这一局面，在今年“两会”期间，22名住晋全国政协委员联名提出了在山西先行煤炭资源税试点工作的建议。全国政协委员薛延忠就表示，强化山西先行试点煤炭资源税，提高资源税税率，强化税收手段对资源开发的调控十分迫切。

　　“煤炭资源税改革的核心一定要做好内部各系统的配套工程，让煤企资源税成本传导。”财政部财政科学研究所所长贾康分析，一旦增加税负将会引发整个产业链的传导效应，引起下游终端产品的价格上涨，这可倒逼企业由过分追求经济利益转向节能降耗。而政府也应相应增加财政投入，保证低收入人群生活水平不下降，中等收入及以上人群能消化。

　　在积极推进“从价计征”的同时，专家认为现有税率也必须进一步提高。王康就在提案中指出，现行原油、天然气5%的资源税税率参照国际惯例偏低，建议将税率提高到8%至10%。

　　“对于纳入资源税税收范围的应税税目，应根据其稀缺程度、人类的依存程度、自身的开采成本及该行业利润等因素来计算课税税额，同时依照资源本身的优劣和地理位置差异向从事资源开发的企业征收高低有别的税额。对于那些不可再生、不可替代的稀缺资源课以重税，通过扩大资源税的征税范围和上调税额来引导企业有效地利用有限的资源。”钱学明也在提案中提出了调整税率的建议。

　　“当前我国可持续发展遭遇资源瓶颈制约，资源存储量严重短缺，资源税到了必须改革的时候。”但钱学明强调改革绝非一蹴而就之事，要经过长期的研究和实践，观念上的改革尤为重要。

　　他认为现行的资源税更多在强调经济调控等功能，而对资源税的资源环境保护等功能重视不够，资源税改革应当树立环境保护和可持续发展的理念。

　　“资源税改革必然会伴随着利益的再分配，导致利益博弈，而从长期看，资源税会提高资源成本，促进资源的有效开发利用，因此资源税的改革必须且必要。”钱学明说。

　　贾康也指出，国家应以更大决心推动资源税改革，抓住改革的配套事项，通盘考虑顶层设计之下的优化，把改革方案设计落实到可操作层面，面向现代化和民生需求。