全国人大常委会预算工作委员会法案室处长 蔡巧萍

　　“希望通过改革与修法，能够切实提高个人所得税法的质量。”个人所得税的改革与立法，一方面是逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制度，这是党的十八届三中全会提出的要求;另一方面，从立法的角度，需要把它放在落实税收法定原则的大背景下。希望通过改革与修法，能够切实提高个人所得税法的质量。

　　现行个人所得税法只有简单的15条，大量的内容需要在实践中进一步明确。这样的法律距落实税收法定的要求还有较大的差距。一部良好的法律必须达到公平正义的价值追求，能够给社会以明确的规范，给市场以稳定的预期。

　　关于个人所得税的改革与立法，有六个问题有待研究和明确。

　　第一，关于综合与分类改革。现在个人所得税最大的问题是税基非常窄，主要依赖工薪所得，税收收入只占全部税收收入的7%左右，国际比较而言占比很低。有分析认为这是由于实行分类税制，即对不同类型所得分别征税造成的。因此，改革要从分类个人所得税制过渡到综合与分类的税制。综合了是否就能解决现有税制的问题?有国际专家提到，如果把目前的全员全额明细扣缴申报、多来源所得申报等征管制度落实到位，中国现有的分类个人所得税制度未必一定要走向综合。比如，个人多数收入来自于企业和其他实体，通过全员全额明细扣缴申报，个人多数收入能够从扣缴义务人的申报中汇总归集出来，不必一定要在税制上综合各类所得。从国际专家的视角来看，当年我们对利息所得免税是非常不明智的，因为此举削弱了银行作为利息税代扣代缴义务人的申报义务。如果保留利息税的话，银行有义务向税务局做明细扣缴申报，税务局就能获得相关个人的银行账户信息。在这点上，收入不是最重要的，信息的获得是最重要的。因此，综合与分类改革，需要进一步澄清分类税制的问题到底在哪里，综合的意义又在哪里。

　　第二，如何推动纳税人自主申报纳税。一般都认为，单纯依赖代扣代缴制度征管个人所得税存在很多问题，导致无法对个人收入汇总，因此一定要建立个人的自主申报制度。那么必须要回答，个人为什么自主申报纳税?不外乎两个原因：一是害怕惩罚。二是有利益，申报会得到一些好处。应当基于这两点，来设计纳税人自主申报的制度，例如，建立退税等利益引导机制。奖惩严明、双管齐下可以非常有力地推动纳税人申报。

　　第三，家庭申报纳税的含义需要澄清。目前在全世界范围内个人所得税的发展方向并非家庭申报，而是个人申报。典型代表是英国实行的精确代扣代缴制度，分类征收，个人申报。美国允许夫妻联合申报，但夫妻联合申报所扣除的费用等同于两个人单独申报。只有当其中一方不工作，或者是双方收入差距特别大时，联合申报才有明显的利益。德国如果夫妻联合申报的话，扣除比两个人单独申报要多。这是由于德国人口负增长，该政策目标是鼓励组建家庭和生育。我们主张家庭申报的含义是什么?是夫妻联合申报，还是父母跟孩子一起申报?或者仍旧是个人申报，允许扣除家庭抚养等费用?这样做的政策目标是什么?是否符合中国国情?是否可操作?这些问题一定要澄清。

　　第四，如何走向综合与分类相结合的税制。世界上大多数国家采取的都是综合与分类相结合的个人所得税制度。哪些所得应综合征收，哪些所得应分类征收?理由和依据是什么?需要结合国际实践，研究我们如何实施。值得注意的是，在研究个人所得税时，一定和企业所得税合并考虑。企业是个人获得收入的导管。个人所得税要有机制消除与企业所得税的经济性双重征税，如国外有归集抵免制，股息、红利减半征收机制等。

　　第五，税前扣除项目以及税额抵免的设计。个人所得税不仅有税前扣除，还有税额的抵免。英国作为国际上公认的、代表未来个人所得税改革方向的国家，其个人所得税的税前扣除项目较少，反倒有税额抵免。这样的设计，能大大提高代扣代缴的精确度。而我们现在恰恰处在一个社会各方面都要增加单项扣除的背景下，会有哪些问题，利弊如何?都需要仔细分析。如果设计单项扣除的话，需要对每一个单项扣除进行成本效益分析。比如个人住房贷款利息的税前扣除，美国的分析认为这项扣除公平性很差，富有的家庭获益更多。我们怎么避免出现这种情况?

　　第六，征管模式。必须考虑在大数据的背景下，如何对自然人征税。这不仅需要理念的转变，也需要征管技术手段的跟进。我们需要思考是否也像美国一样，建立一个全国性的个人所得税的数据信息库。美国国税局为征收个人所得税建立起来的数据库，被其他部门用于其他社会管理，如统计局做流动人口管理的依据之一。通过个人所得税征集上来的信息是非常完备的，有利于提高政府治理和社会治理水平，能够进一步提升国家治理水平和治理能力的现代化。